ՀՀ հանքարդյունաբերական երրորդ ֆորումի ընթացքում ԱԺ «Քաղաքացիական պայմանագիր» խմբակցության պատգամավոր Բաբկեն Թունյանն առաջարկել է վերանայել համայնքների անհամաձայնության իրավական ազդեցությունը հանքարդյունաբերական ծրագրերի իրականացման գործընթացում։ Ներդրումային միջավայրի բարելավման անհրաժեշտությամբ հիմնավորվող այս առաջարկը, սակայն, սկզբունքային հակասության մեջ է դնում ներդրումների համար ավելի բարենպաստ պայմաններ ստեղծելն ու համայնքների մասնակցությանն առնչվող հարցերը։
Հայաստանում հանքարդյունաբերության ոլորտի կարգավորումների հնարավոր փոփոխությունների շուրջ քննարկման կենտրոնում կարող է հայտնվել համայնքների՝ իրենց տարածքներում նախատեսվող տնտեսական գործունեության վերաբերյալ անհամաձայնություն հայտնելու իրավունքը։
ՀՀ հանքարդյունաբերական երրորդ ֆորումի պանելային քննարկման ժամանակ ԱԺ «Քաղաքացիական պայմանագիր» խմբակցության պատգամավոր Բաբկեն Թունյանն առաջարկել է վերանայել համայնքների անհամաձայնության իրավական նշանակությունը՝ այն ավելի շատ դարձնելով խորհրդատվական բնույթի կարծիք, քան՝ ծրագրի իրականացման պարտադիր սահմանափակում։ Պատգամավորի առաջարկը հնչել է ներդրումային միջավայրի բարելավման և վարչարարական խոչընդոտների վերացման համատեքստում։
«Պաշարները ուշադրություն են գրավում, բայց կապիտալ ներգրավում է կանխատեսելիությունը և կարգավորումների հասկանալիությունը»,– նշել է Թունյանը՝ ընդգծելով, որ Հայաստանում առկա են թույլտվությունների տրամադրման և պետական մարմինների արձագանքման հետ կապված խնդիրներ։ Նրա գնահատմամբ՝ երբ որևէ ծրագիր կարող է մեկ կամ երկու տարի պատասխան չստանալ, դա ներդրողի համար ավելի վատ է, քան անմիջապես բացասական պատասխան ստանալը։
Այս դիտարկումն ինքնին դժվար է վիճարկել։ Պետական մարմինների անգործությունը, անհարկի ձգձգումները և որոշումների կայացման անորոշ ընթացակարգերը կարող են լուրջ խնդիրներ առաջացնել տնտեսական գործունեության համար։ Պատգամավորը, սակայն, այս խնդիրների լուծման հնարավոր ուղղություններից մեկը տեսնում է համայնքների անհամաձայնության իրավական ազդեցության վերանայման մեջ։ Այստեղ արդեն հարցը դուրս է գալիս արդյունավետ վարչարարության շրջանակից և առնչվում տեղական ժողովրդավարության հիմնարար սկզբունքներին։
Երբ ներդրումային կանխատեսելիությունը հակադրվում է համայնքի դիրքորոշմանը
Թունյանի խոսքով՝ համայնքային լսումների արդյունքում ձևավորվող անհամաձայնությունը որոշ դեպքերում չափազանց խիստ սահմանափակում է ներդրումային ծրագրերի իրականացման համար։
Պատգամավորն առաջարկել է քննարկել այդ կարգավորումների վերանայումը, որպեսզի համայնքի դիրքորոշումն ավելի շատ խորհրդատվական նշանակություն ունենա, այլ ոչ թե հանգեցնի ծրագրի իրականացման պարտադիր արգելքի։ Նրա փաստարկն այն է, որ համայնքների բնակիչները կարող են «ապատեղեկացված լինել, իսկ նման պայմաններում բազմամիլիոնանոց ներդրումային ծրագիրը վտանգելը երկրի համար անթույլատրելի շռայլություն է»։
Այս մոտեցման հիմքում, ըստ էության, դրվում է երկու շահերի հակադրություն՝ ներդրումային ծրագրի իրականացում և համայնքի անհամաձայնություն։ Սակայն ներդրումային կանխատեսելիությունը պարտադիր չէ, որ ապահովվի համայնքների որոշումների իրավական կշիռը նվազեցնելու հաշվին։ Կանխատեսելի իրավական միջավայրն առաջին հերթին ենթադրում է հստակ ընթացակարգեր, որոշումների կայացման ժամկետներ, հիմնավորված վարչական ակտեր և բոլոր մասնակիցների համար հասկանալի պահանջներ։ Այն չի ենթադրում, որ ներդրողը պետք է հնարավորինս քիչ իրավական խոչընդոտների հանդիպի՝ անկախ դրանց բնույթից։
Համայնքի հիմնավորված անհամաձայնությունը նույնպես կարող է լինել կանխատեսելի և օրինական գործընթացի արդյունք։ Եթե ներդրողը նախապես գիտի, որ որոշակի գործունեություն իրականացնելու համար անհրաժեշտ է համայնքի համաձայնությունը, ապա այդ համաձայնությունը չստանալու հնարավորությունը ևս ներդրումային ռիսկի մաս է։ Հետևաբար խնդիրը ոչ թե պարզապես այն է, թե որքանով է պետությունը ցանկանում բարելավել ներդրումային միջավայրը, այլ այն, թե ինչու է այդ բարելավման քննարկվող միջոցներից մեկը համայնքի անհամաձայնության ազդեցությունը թուլացնելը։
Տեղական ժողովրդավարությունը՝ ներդրումային շահի՞ դիմաց
Համայնքների անհամաձայնության իրավական նշանակությունը նվազեցնելու առաջարկն առնչվում է տեղական ժողովրդավարության և հանրային մասնակցության հիմնարար սկզբունքներին։
Հայաստանը Օրհուսի կոնվենցիայի կողմ է, որի 6-րդ հոդվածը պահանջում է բնապահպանական որոշումների կայացմանը հանրության արդյունավետ մասնակցություն՝ դեռ այն փուլում, երբ հնարավոր են տարբեր լուծումներ։ Կոնվենցիան պարտավորեցնում է պատշաճ կերպով հաշվի առնել հանրության մասնակցության արդյունքները։
Թեև այս դրույթները համայնքներին ցանկացած ծրագիր արգելափակելու անվերապահ իրավունք չեն տալիս, դրանք հստակ սկզբունք են ամրագրում. հանրային մասնակցությունը պարզապես կարծիք հայտնելու ձևական հնարավորություն չէ, այլ որոշումների կայացման վրա ազդելու մեխանիզմ։
Այս համատեքստում Թունյանի առաջարկը սկզբունքային հարց է առաջացնում. եթե համայնքի անհամաձայնությունը վերածվում է միայն խորհրդատվական կարծիքի, ապա ի՞նչ երաշխիքներով է պահպանվելու դրա իրական ազդեցությունը։
Ո՞վ է որոշում՝ համայնքը տեղեկացվա՞ծ է, թե՞ ոչ
Պատգամավորի փաստարկներից մեկը համայնքների բնակիչների հնարավոր ապատեղեկացվածությունն է։ Այս դիտարկումը հատկապես կարևոր է, որովհետև կարող է փոխել հանրային մասնակցության նկատմամբ պետական մոտեցման հիմքը։
Հանքարդյունաբերական ծրագրերը, անկասկած, բարդ են։ Դրանց հնարավոր հետևանքները գնահատելու համար անհրաժեշտ են երկրաբանական, հիդրոլոգիական, բնապահպանական, տնտեսական և սոցիալական ուսումնասիրություններ։
Համայնքների բնակիչները միշտ չէ, որ ունեն այդ տեղեկատվությանը հասանելիություն կամ բավարար միջոցներ՝ ներկայացված ուսումնասիրությունները անկախ փորձագետների օգնությամբ գնահատելու համար։ Բայց դրանից չի հետևում, որ նրանց անհամաձայնությունն ինքնին պակաս հիմնավոր է։ Ավելին՝ անհրաժեշտ է հարցնել՝ իսկ տեղեկացվածության ապահովման պատասխանատվությունն ո՞ւմ վրա է։
Եթե համայնքը չունի ամբողջական և հասկանալի տեղեկատվություն նախատեսվող գործունեության հետևանքների մասին, ապա դա կարող է վկայել ոչ միայն «բնակիչների գիտելիքի պակասի», այլև հանրային իրազեկման և մասնակցության կազմակերպման թերությունների մասին։ Այդ դեպքում պետության առաջնահերթությունը պետք է լինի տեղեկատվական անհավասարության հաղթահարումը։ Մինչդեռ Թունյանի առաջարկած մոտեցման մեջ հնարավոր ապատեղեկացվածությունը ներկայացվում է որպես համայնքի անհամաձայնության իրավական ազդեցությունը վերանայելու փաստարկ։ Սա վտանգավոր նախադեպ կարող է ստեղծել։
Ո՞վ է գնահատելու համայնքի տեղեկացվածությունը։ Ի՞նչ չափանիշներով։ Արդյո՞ք նույն չափանիշներով են ստուգվելու նաև ներդրողի ներկայացրած տնտեսական հաշվարկները, աշխատատեղերի ստեղծման խոստումները կամ բնապահպանական ռիսկերի վերաբերյալ եզրակացությունները։ Եվ ամենակարևորը՝ արդյո՞ք համայնքի դիրքորոշումը կարող է համարվել ապատեղեկացված պարզապես այն պատճառով, որ չի համընկնում պետության կամ ներդրողի նախընտրած որոշման հետ։
Տեղեկացվածությունը չի կարող դառնալ մասնակցության իրավունքի նախապայման, որի բավարար լինելը որոշում է հենց այն իշխանությունը, որի որոշումը քաղաքացիները վիճարկում են։ Համայնքի բնակիչները պարտավոր չեն մասնագիտական կրթություն ունենալ՝ իրենց ջրային ռեսուրսների, հողերի, կենսամիջավայրի և տնտեսական ապագայի վերաբերյալ մտահոգություններ արտահայտելու համար։ Նրանց տեղական գիտելիքը, կենսափորձը և սեփական տարածքի հետ կապված շահերը նույնպես պետք է տեղ ունենան որոշումների կայացման գործընթացում։
Բազմամիլիոնանոց ներդրումը դեռ հանրային շահի ապացույց չէ
Թունյանի ելույթում բազմամիլիոնանոց ներդրումային ծրագրի հնարավոր կորուստը ներկայացվում է որպես Հայաստանի համար անթույլատրելի շռայլություն։ Ներդրման ծավալը, սակայն, դեռևս բավարար չէ դրա հանրային օգտակարությունը գնահատելու համար։ Հանքարդյունաբերական ծրագրի տնտեսական արդյունավետությունը չի կարող չափվել միայն ներգրավվող կապիտալով, ակնկալվող հարկերով կամ աշխատատեղերի քանակով։ Պետք է գնահատել նաև հնարավոր բնապահպանական վնասները, ջրային ռեսուրսների նկատմամբ ռիսկերը, այլ տնտեսական գործունեության վրա ազդեցությունը, համայնքի երկարաժամկետ զարգացման հնարավորությունները և հանքի փակումից հետո առաջացող պարտավորությունները։
Պետությունը կարող է ստանալ հարկային եկամուտներ, ընկերությունը՝ շահույթ, իսկ ազդակիր համայնքը՝ կրել շրջակա միջավայրի փոփոխությունների և տնտեսական այլընտրանքների սահմանափակման հիմնական հետևանքները։ Նույնիսկ մեծ ներդրումը կարող է լինել վիճարկելի, եթե դրա երկարաժամկետ սոցիալական և բնապահպանական ծախսերը պատշաճ գնահատված չեն։ Հետևաբար համայնքի անհամաձայնությունը ներդրման չափով չափելը չի պատասխանում հիմնական հարցին՝ արդյո՞ք տվյալ ծրագիրն իսկապես համապատասխանում է հանրային շահին։
Պետության արդյունավետությունը չի կարող չափվել միայն տրված թույլտվություններով
Հայտնի չէ, թե Թունյանի առաջարկած մոտեցումը ինչպիսի կոնկրետ նախագծով կարող է ներկայացվել և արդյոք այն կստանա կառավարության աջակցությունը։ Սակայն հենց այս փուլում է կարևոր քննարկել դրա հիմքում ընկած տրամաբանությունը։
Հայաստանի հանքարդյունաբերության ոլորտում արդյունավետ վարչարարության, թափանցիկության և իրավական կանխատեսելիության խնդիրներն իրական քննարկման կարիք ունեն։ Պետական մարմինների անգործությունը, թույլտվությունների տրամադրման ձգձգումները և անհասկանալի ընթացակարգերը, հարկավ, պետք է լուծվեն։ Բայց եթե այդ խնդիրների լուծման ճանապարհներից մեկը դառնում է համայնքների անհամաձայնության իրավական ազդեցության նվազեցումը, ապա բարեփոխման թիրախը մասամբ տեղափոխվում է պետական կառավարման թերություններից դեպի հանրային մասնակցության մեխանիզմներ։ Մինչդեռ պետության արդյունավետությունը չի կարող չափվել միայն նրանով, թե որքան արագ են տրամադրվում թույլտվությունները կամ որքան ներդրում է ներգրավվում։
Այն պետք է չափվի նաև որոշումների հիմնավորվածությամբ, բնապահպանական ռիսկերի գնահատման որակով, հանրային վստահությամբ և քաղաքացիների իրավունքների պաշտպանությամբ։ Ներդրումային միջավայրի բարելավումը չպետք է նշանակի, որ ներդրողի համար նվազում է մերժում ստանալու հավանականությունը, իսկ համայնքի համար՝ իր անհամաձայնությամբ որոշման վրա ազդելու հնարավորությունը։
Եվ եթե առաջարկվում է համայնքի անհամաձայնությունը պարտադիր իրավական հետևանքից վերածել խորհրդատվական կարծիքի, ապա դրա հեղինակները պետք է բացատրեն՝ ինչ մեխանիզմով է այդուհետ երաշխավորվելու համայնքի իրական մասնակցությունը։ Որքանո՞վ են կարողանալու այդ որոշումների վրա ազդել մարդիկ, որոնք ապրելու են դրանց հետևանքների հետ։
